حاشیه نشینی؛ پنج اولویت اصلی آسیب های اجتماعی - مجله سایه

اعتماد در ادامه نوشت: اقدام این زن سروصدایی ایجاد کرد که ریشه در خبری قبل تر از آن داشت؛ اتفاقی مشابه در تخریب خانه ای در کرمانشاه که با مرگ آسیه پناهی همراه شد. در آن حادثه خردادماه استفاده از گاز اشک آور با تخریب همراه شده بود و کمی بعد خبر فوت زنی که کوشش داشت سد راه تخریب آلونکش گردد، رسید. هر دوی این ماجرا ها مربوط به مساله حاشیه نشینی بود و ساخت وساز های غیرمجاز. مساله ای که سال هاست مدام پررنگ تر شده است و امسال با مرگ یک زن و بعد اقدام به خودسوزی یک زن دیگر در دو نقطه کاملا متفاوت کشور دوباره آن را تبدیل به اخبار رسانه ها کرد.

آنچه در این بخش می خوانید گزارشی است که توسط معاونت رفاه وزارت کار، تعاون و رفاه اجتماعی تهیه شده است. گزارشی که نشان می دهد رشد حاشیه نشینی در ایران و دنیا چطور تبدیل به مساله ای شده است که نمی گردد و نباید از کنار آن عبور کرد.

در سال 1396، در حوزه مدیریت آسیب های اجتماعی، اولویت های پنج گانه کشور شامل اعتیاد، حاشیه نشینی، طلاق، مفاسد اخلاقی و احصای مناطق بحران خیز در کشور معین و به تایید رهبر معظم انقلاب رسید.

اوایل مهر امسال نمایندگان معاونت رفاه اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در نشستی شرکت کردند که در آن موضوع حاشیه نشینی و فقر شهری در کشور های عضو سازمان همکاری های اسلامی مورد آنالیز نهاده شد.

در این رویداد، که پانزدهمین نشست کارگروه مبارزه با فقر کومسک (کمیته دائمی همکاری های اقتصادی و تجاری سازمان همکاری اسلامی) بود و به دلیل همه گیری دنیای کرونا به صورت مجازی برگزار گردید، علاوه بر نمایندگان کومسک و تعدادی از کشور های عضو، بعضی از متخصصان دانشگاهی حوزه فقر شهری و نمایندگان بانک دنیای نیز حضور داشتند.

این گزارش، به بهانه برگزاری این نشست و با استفاده از محتوای ارایه شده در آن، در کنار نتایج سایر تحقیقات ارایه شده در خصوص حاشیه نشینی در ایران و دنیا، به آنالیز ابعاد مساله افزایش فقر شهری و حاشیه نشینی می پردازد. بر اساس یافته ها، آنالیز جغرافیای فقر نشان می دهد که در بسیاری از نقاط دنیا در سال های اخیر فقر شهری به مساله ای چالش برانگیزتر از فقر روستایی تبدیل شده و مرز های فقر هر چه بیشتر به سمت حاشیه شهر ها گسترش یافته است.

اگر چه در بسیاری از کشور ها میانه درآمد در روستا ها همچنان پایین تر است ولی درصد جمعیت زیر خط فقر در شهر ها نسبت به روستا ها بالاتر بوده و به نحو فزاینده ای رو به افزایش است. جمعیت حاشیه نشین در دنیا که در دهه 1990، حدود 689 میلیون نفر بوده، تا سال 2014، به 880 میلیون نفر رسید. تحلیل ها همچنین نشان می دهد که گرچه رشد اقتصادی فقر مطلق را در کشور ها کاهش می دهد، اما نه تنها باعث کاهش فقر شهری نشده، بلکه در بعضی کشور ها با رشد حاشیه نشینی همراه بوده است.

حاشیه نشینی و شهری شدن فقر

نرخ شهرنشینی که دهه هاست با سرعت در حال افزایش بوده است، در دهه جاری برای اولین بار به بالای 50 درصد رسید. اما بخش زیادی از جمعیت اضافه نموده شده به شهرها، به خصوص در دو دهه اخیر و در کشور های در حال توسعه، به حاشیه کشانده شده اند و امروز بیش از یک میلیارد نفر در حاشیه شهرها، و به خصوص در مناطق کلانشهری آسیا، آفریقا و امریکای لاتین، زندگی می نمایند.

افزایش فقر شهری تا حدی بوده است که اگر چه در بسیاری از کشور ها میانه درآمد در روستا ها همچنان پایین تر است ولی مساله فقر و حاشیه نشینی در شهر ها بسیار چالش برانگیزتر شده و درصد جمعیت زیر خط فقر در شهر ها نسبت به روستا ها بالاتر و رو به افزایش است.

پژوهشگران در جست وجو برای یافتن شاخص هایی که به شرح افزایش حاشیه نشینی و توزیع آن در شهر ها و کشور ها یاری می نماید، در اولین قدم نقش شاخص های کلان اقتصادی را آنالیز نموده اند. نتایج تحقیقات نشان داده است که فقر شهری را نمی توان تنها با معیار پولی سنجید؛ حاشیه نشینی لزوما با رشد اقتصادی رابطه منفی ندارد و رشد اقتصادی، بعضا حتی با افزایش فقر شهری نیز همراه بوده است.

در واقع، تحلیل های گزارش کومسک نشان می دهند که دو شاخص اشتغال غیررسمی و کار کودک بهتر از سایر شاخص ها (حتی شاخص های مربوط به رشد اقتصادی) توزیع حاشیه نشینی در کشور ها را شرح می دهند. از آنجایی که اشتغال غیررسمی و اشتغال بچه ها از مهم ترین متغیر های شرح دهنده رشد حاشیه نشینی هستند، گزارش کومسک در ادامه به طور مفصل به آسیب های بازار کار در کشور های عضو سازمان همکاری های اسلامی پرداخته و نشان می دهد که به طور متوسط 35 درصد از شاغلان این کشور ها در اقتصاد غیررسمی مشغول به کارند.

این نرخ برای کشور های آفریقایی عضو این سازمان 42 درصد، کشور های آسیایی 34 درصد و کشور های عربی 25 درصد است. در گزارش هشتم این مجموعه نشان دادیم که حدود 7 میلیون نفر (حدود 30٪) از شاغلان ایرانی در بخش غیررسمی مشغول به کارند. نتایج تحقیقات همچنین نشان می دهد که زنان، روستاییان، کسانی که تحصیلات دانشگاهی ندارند و ساکنان مناطق محروم سهم عظیم تری از اشتغال غیررسمی دارند.

روستاییان کشور که در نبود یا عدم کفایت بیمه های اجتماعی به شهر ها مهاجرت می نمایند، در کنار فقرای شهری که مشاغل غیررسمی و دستمزد های پایین تر از معیشت دارند، به طور معمول قادر به تقبل هزینه های زندگی و استفاده از امکانات رفاهی شهر ها نیستند و به حاشیه ها رانده می شوند.

تجربه هند در اشتغال عمومی 100 روز در سال برای روستاییان، از جمله تجربه های پیروز در راستای جلوگیری از مهاجرت بیشتر روستاییان به شهر بوده است. بر اساس این برنامه هر خانواری که اعضای عظیمسال آن برای انجام کار های یدی بدون احتیاج به مهارت داوطلب شوند، در هر سال اقتصادی حداقل 100 روز دستمزد دریافت می نمایند. کار باید در محدوده حداکثر 5 کیلومتری محل سکونت متقاضی فراهم گردد و مبلغی معادل حداقل دستمزد به متقاضی پرداخت گردد.

اگر تا 15 روز بعد از ثبت درخواست کاری برای متقاضی پیدا نگردد، او مشمول بیمه بیکاری خواهد شد. هدف از این برنامه این است که منبع درآمدی جایگزین برای روستاییان در فصل های کم محصول کشاورزی و باران های موسمی فراهم کند. به علاوه با مشارکت خود روستاییان زیرساخت هایی همچون جاده و کانال آبیاری ایجاد می گردد که می تواند یاریی به ایجاد معاش پایدار روستاییان باشد و از مهاجرت آن ها به شهر ها جلوگیری کند.

حاشیه نشینی در دنیا؛ از نادیده دریافت و تخریب تا توانمندسازی

دولت ها رویکرد های مختلفی را در برابر مساله حاشیه نشینی در دستور کار قرار داده اند، اما رویه ها هرگز یکنواخت و منسجم نبوده و بسته به شرایط یک یا چند رویکرد به طور همزمان اتخاذ شده است. نادیده دریافت مساله مسکن اقشار فقیر و آسیب پذیر تا ابتدای دهه 70 میلادی نگرش رایج دولتی به مساله حاشیه نشینی بوده است. در اثر نادیده دریافت، سکونتگاه های حاشیه ای به مرور به ویژگی اصلی کلانشهر های کشور های در حال توسعه بدل شد و به ترویج تصرف غیرقانونی زمین و الگو های سکونت غیررسمی انجامید.

با دوام و گسترش سکونتگاه های غیررسمی، دولت ها، به ویژه در دهه های 70 و 80 میلادی، به حذف و تخلیه اجباری سکونتگاه ها روی آوردند. تحت لوای دلایلی، چون زیباسازی، مسائل اجتماعی و جرم خیزی، تخلیه اجباری فضا را برای ساخت وساز در زمین هایی که طول زمان ارزش تجاری چشمگیری پیدا نموده اند، باز می نماید.

ساخت مسکن های عمومی رویکرد مسلط دهه های 50 و 60 میلادی برای حل مساله مسکن فقرای شهری و حاشیه نشینان بود. اما عواملی مانند ناتوانی دولت ها در تأمین اعتبارات، ناهماهنگی طراحی واحد ها با سبک زندگی خانوار ها و ساز و کار اجتماعات محلی، ناتوانی مالکان در پرداخت اقساط و... سبب شکست نسبی این پروژه ها شد.

سیاست های مربوط به زمین و خدمات در دهه های 70 و 80 و عمدتا پس از نارضایتی گسترده از تخریب سکونتگاه ها در بیش از 100 کشور اجرا شد. در این روش، زمین های ارزان (عمدتا در حاشیه شهرها) به قطعات مسکونی تقسیم می گردد و همراه با ایجاد زیرساخت های اساسی نظیر آب، انرژی، راه و تسهیلات بهداشتی به افراد مشمول تعلق می گیرد.

این طرح ها در صورتی پیروز هستند که مکان یابی به درستی صورت گرفته باشد و از محل کار عمده ساکنان دور نباشد، کسری منابع مانع اتمام ساخت زیرساخت ها یا تاخیر زیاد در ایجاد آن ها نگردد، متراژ بالای زمین ها، آن ها را بیش از حد گران نکند و فرآیند انتخاب خانواده های مشمول شفاف باشد. اما، سیاستی که امروزه بیشتر مورد توجه کشورهاست، ادغام روش های خودیاری حمایت شده، بهسازی و توانمندسازی است.

این سه روش، در ادغام با یکدیگر تفاوت های محلی را به رسمیت می شناسند، رویکردی تمرکززدا به حل چالش حاشیه نشینی دارند و ساختار اجتماعی و نظام اقتصادی حاشیه ها را تا حد ممکن حفظ می نمایند. گرچه طرح های بهسازی تفاوت های زیادی با هم دارند، اما عناصر اصلی آن ها شامل تامین خدمات پایه (مانند دفع آب سطحی، آب آشامیدنی، جمع آوری زباله و ایجاد مراکز آموزشی و فرهنگی)، ساماندهی کالبدی معابر و بلوک بندی مجدد و تامین امنیت در مالکیت (اعطای قانونی مالکیت یا اجاره بلندمدت) می گردد.

از طرف دیگر، دولت می تواند با حمایت از اقدامات خودیاری ساکنان مانند افزایش پایداری ساختمان ها و شورا های غیررسمی ایجاد شده برای مدیریت محلی، این اقدامات را تسهیل و بهینه کند. در راستای توانمندسازی ساکنین محلات حاشیه ای نیز دولت ها و سازمان های مردم نهاد به اقداماتی مانند سازماندهی اجتماعات محلی، به کارگیری توان ساکنان در جهت توسعه اقتصاد محلی، افزایش انسجام اجتماعی با برقراری پیوند هایی بر اساس قومیت، مذهب، همشهری بودن و خویشاوندی، افزایش مهارت ها و امکانات این اقشار برای مشارکت و مذاکره در تصمیم گیری های شهری می پردازند.

پیشنهاد های سیاستی کومسک

سیاست های پیشنهادی پانزدهمین نشست کارگروه مبارزه با فقر کومسک - که بر اساس پژوهش صورت گرفته توسط این سازمان و تجمیع پیشنهاد های کشور های شرکت نماینده تهیه شده - شامل مواردی از این دست می گردد: استفاده کارآمدتر از ابزار ها و تکنیک های فناوری اطلاعات و ارتباطات برای نظارت بر سکونتگاه های غیررسمی و شناسایی دقیق فقرای شهری، طراحی سیاست های محلی برای بازار کار به منظور حل مساله اشتغال غیررسمی با اقداماتی، چون مهارت آموزی، طرح های اقتصادیاتی افتراقی برای زنان و جوانان و انعطاف بیشتر تعاریف کار رسمی، فعال سازی ابزار های اقتصادی اسلامی مانند خمس و زکات برای چالش حاشیه نشینی، هماهنگی بیشتر سیاست های ملی و محلی، تقویت ظرفیت های حقوقی و نهادی، بازتعریف فقر بر اساس شاخص های فقر چند بعدی و بهبود روش های گردآوری و تحلیل داده های مربوط به فقر شهری جهت سنجش و هدف گذاری بهتر شرایط فقر شهری و حاشیه نشینی.

حاشیه نشینی در ایران

تجمیع گزارش های رسمی منتشر شده در کشور نشان می دهد که امروز 29 تا 35 درصد شهرنشینان (معادل 18 تا 22 میلیون نفر) در حدود 3 هزار سکونتگاه حاشیه ای زندگی می نمایند. حاشیه نشینی در ایران در ابتدای شکل گیری خود بیش از هر چیز حاصل مهاجرت روستاییان یا ساکنان شهر های کوچک و میانی به شهر های عظیم بود. در این دوران، صد ها هزار خانوار فقیر راهی شهر ها شدند و در زمین های بلااستفاده شهری حوالی شهر ها ساکن شدند.

حدود دو دهه بعد، بلافاصله پس از انقلاب، بخشی از این خانوار ها در میانه اغتشاشات و بعضا به تشویق نیرو های انقلابی، در خانه ها و آپارتمان های نیمه کاره ساکن شدند. این تصرف نمایندگان پس از رد تقاضای شان در ارایه خدمات رفاهی به شیوه های غیرقانونی متوسل شدند و شیوه ای نوین و غیررسمی از زندگی در شهر ها ایجاد کردند؛ آن ها برای خود جاده، مغازه، درمانگاه، مسجد و کتابخانه ساختند، انجمن ها و شبکه های محلی به وجود آوردند و در تعاونی های مصرف محلی عضو شدند.

امروز، پدیده حاشیه نشینی دیگر تنها مختص تهران و چند شهر عظیم کشور نیست، بلکه به تمامی نقاط کشور تسری یافته و همه استان ها دارای مناطق حاشیه نشین هستند. به سفارش موسسه رحمان و در طرحی به مدیریت سعید مدنی، با استخراج و تجمیع اطلاعات منتشر شده در گزارش های رسمی و وب سایت های خبری، جمعیت حاشیه نشین در هر استان تخمین زده شده است.

در دوره های بعدی، به ویژه از دهه 1370 به این سو، فرایند حاشیه نشینی خصلت های جدیدتری یافت. در این دوره جدید اگرچه مهاجرت به شهر ها همچنان تداوم داشت، اما رانده شدن جمعیت از مراکز شهری به حاشیه ها نیز بر تعداد حاشیه نشینان اضافه نمود. در این دوره، به نحو فزاینده ای بخشی از طبقه متوسط شهری به صف فقیران شهری پیوستند که از جمله دلایل آن گسترش بازار آموزش، انقباض بازار کار، مقررات زدایی در تجارت خارجی، منعطف کردن قوانین کار، بی ثباتی و ناامنی شغلی، شوک های اقتصادی به ویژه در حوزه مسکن، ثابت ماندن سطح دستمزدها، عوامل زیست محیطی نظیر خشکسالی و ریزگرد ها و خصوصی سازی بنگاه های دولتی بوده است.

داده های گزارشی با عنوان مدیریت یکپارچه و حل مساله اسکان غیررسمی که به سفارش وزارت مسکن صورت گرفته است، نشان می دهد که طی سال های 75-1355 حدود 40 درصد از جمعیت 5 میلیونی اضافه شده به استان تهران، در ابتدا در سکونتگاه های غیررسمی اسکان یافته اند.

سیاست های کلان حوزه مسکن در ایران

مساله سکونتگاه های حاشیه ای پیوند تنگانگی با قوانین و سیاست های مربوط به مالکیت رسمی زمین و مسکن دارد. سیاستگذاری های کلان در حوزه برنامه ریزی شهری و مسکن در ایران از نیمه دهه چهل هجری شمسی شروع شده و شامل گستره وسیعی از اقدامات می گردد.

ارزیابی های بعضی پژوهشگران این حوزه، مانند کمال اطهاری و اعظم خاتم نشان می دهد که در نگاهی کلان این سیاست ها جوابگوی احتیاج طبقات متوسط و بالاتر بوده تا اقشار فقیر و آسیب پذیر؛ در واقع سیاست های حوزه مسکن به خانه دار شدن طبقات متوسط شهری منجر شده، اما در نهایت نتوانسته است مانع از رشد حاشیه نشینی گردد. به طور مثال، در دهه اول بعد از انقلاب با تصویب قانون زمین شهری و سیاست های دولت برای پرداخت وام ارزان قیمت و مصالح ارزان، ساخت و ساز رونق گرفت. در این دوره خبری از انبوه سازی نبود و فراوری مسکن توسط مصرف نماینده نهایی آن انجام می شد و یارانه های مسکن نیز به مصرف نماینده نهایی پرداخت می شد.

در سال های دهه هفتاد عرضه زمین به وسیله تعاونی ها ادامه پیدا کرد، اما سیاست های مسکن به مرور بازاری تر شد و بهای آن افزایش یافت. امروز، در شهر های عظیم، قیمت مسکن به بیش از 10 برابر (و در تهران ده ها برابر) متوسط درآمد سالانه خانوار رسیده و حاشیه نشینی نیز با مهاجرت و طبقات متوسط شهری به حاشیه کشانده شده و همچنان در حال رشد است.

برنامه هایی برای کاهش حاشیه نشینی

جدا از پاکسازی و امحا (در موارد متعددی مانند خاک سفید تهران، زورآباد کرج و کوی طلاب مشهد)، سه مورد از مهم ترین رویکرد هایی که بعد از جنگ، حاشیه نشینی را هدف قرار داده اند شامل مسکن عمومی، ایجاد شهر های جدید و توانمندسازی سکونتگاه های غیررسمی می گردد.

پیشینه نسبتا ناپیروز طرح ساخت مسکن عمومی را می توان در دوره پیش از انقلاب جست. برای نمونه، آنالیز های صورت گرفته در خصوص کوی 13 آبان تهران نشان می دهد که به دلیل هزینه های بالای زندگی در این محل و همین طور فاصله زیاد آن با محل کار سکنه، در کمتر از 10 سال، 70 درصد از ساکنان فقیر مسکن خود را واگذار نموده و گروه جدیدی که دارای درآمد بالاتری بودند جایگزین آنان شدند.

البته تجربه ساخت مسکن برای گروه های کم درآمد در اواخر دهه 40 و 50 در سایر شهر ها پیروز تر ارزیابی شده است. در دوره پس از انقلاب نیز نزدیک ترین کوشش کلان مقیاس برای ساخت آنچه در ادبیات رفاهی مسکن عمومی خوانده می گردد، پروژه مسکن مهر بود. صرف نظر از انتقاداتی که به ابعاد مختلف این پروژه، همچون استحکام و مکان گزینی وارد است، طرح مسکن مهر توانست بخشی از جمعیت کم درآمدتر را در خانه های ساخته شده اسکان دهد.

اما ارزیابی ها نشان می دهد که پایین ترین دهک های درآمدی نصیبی از این طرح نبردند و در درازمدت نیز این طرح نتوانست جلوی افزایش قیمت مسکن را بگیرد. گفتنی است دولت کنونی، علاوه بر تکمیل پروژه مسکن مهر، طرح اقدام ملی مسکن را نیز در دستور کار خود قرار داده است.

از دیگر طرح های کلان در راستای ساماندهی حاشیه نشینی، طرح احداث شهر های جدید است که در سال 1368 به یکی از شرکت های تابعه وزارت راه و شهرسازی واگذار شد. هدف عمده ذکر شده برای احداث این شهر ها تمرکززدایی و اسکان پایدار سرریز جمعیت شهر های مادر ذکر شد. این شهر ها اگر چه امروزه جمعیت زیادی را به خود جلب نموده اند، اما به دلایل مختلفی، چون دور بودن از محیط های کاری، نگرش عمدتا کالبدی به حل مساله اسکان غیررسمی و عدم توجه به خواست ها و احتیاج های ساکنان در حل مساله حاشیه نشینی چندان پیروز عمل ننموده اند.

از طرح های صورت گرفته در راستای توانمندسازی نیز می توان به طرح ساماندهی به اسکان غیررسمی که در سال 1370 توسط هیات دولت و با همکاری بانک دنیای تصویب شد، اشاره نمود. بر پایه این سند، طی دهه 80 موج تازه ای از طرح های شهری در حدود 20 شهر کشور با موضوع تامین احتیاج اقشار تهیدست شهری تهیه شد و در شهر هایی مثل بندرعباس و زاهدان که از وام بانک دنیای و منابع ویژه داخلی برخوردار شدند اقداماتی در توسعه فعالیت های محلی، تامین زیرساخت ها و بهسازی شهری انجام شد. در حال حاضر، مهم ترین سند در این حوزه سند ملی احیا، بهسازی و نوسازی و توانمندسازی بافت های فرسوده و ناکارآمد شهری است که افق آن سال 1404 معین شده است.